Mitteilungen - Finanzen und Kommunalwirtschaft

Zu dem Entwurf des Jahressteuergesetzes 1997 und den anderen die Neuregelung der Vermögen- und Erbschaftsteuer betreffenden Vorlagen hat die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände - außer zu Art. 22 JStG 1997 (unter III.) - nur unter dem Gesichtspunkt der Auswirkungen auf die Kommunalfinanzen (unter I.) wie folgt Stellung genommen:

"Zu den von der Bundesregierung beabsichtigten unternehmenssteuerlichen Maßnahmen, die in diesem Gesetzentwurf noch nicht enthalten sind, bzw. zu Maßnahmen, die das Gemeindesteuersystem betreffen, berücksichtigt unsere Stellungnahme unter II. die hierüber seit der Auskoppelung des unternehmenssteuerlichen Teils aus dem Jahressteuergesetz 1996 Mitte des vergangenen Jahres geführte Diskussion. Wir nehmen also nicht erneut zu den unternehmenssteuerlichen Maßnahmen in der Fassung des Entwurfs des Jahressteuergesetzes 1996 Stellung, der den Unterlagen für die Anhörung nochmals beigefügt war. Wir verweisen insoweit auf unsere Stellungnahme vom 20.04.1995.

Nach aktuellen Absichtserklärungen der Bundesregierung und dem Beschluß der Ministerpräsidenten der Länder vom 10. bis 12. Mai 1996 gehen wir vielmehr davon aus, daß für das Jahressteuergesetz 1997 die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer und eine mittelstandsfreundliche Senkung der Gewerbeertragsteuer, also nicht mehr eine darüber hinaus gehende 10 prozentige Absenkung der Meßzahlen der Gewerbeertragsteuer, zur Diskussion stehen. Zudem gehen wir davon aus, daß die Bundesregierung nach wie vor die den Städten und Gemeinden entstehenden Steuermindereinnahmen durch eine unmittelbare gemeindliche Beteiligung am Umsatzsteueraufkommen ausgleichen will.

I. Zum Entwurf des Jahressteuergesetzes 1997

Das Jahressteuergesetz 1997 hat in der vorliegenden Entwurfsfassung erhebliche Steuermindereinnahmen der Länder zur Folge, die über den kommunalen Finanzausgleich in den einzelnen Ländern auch zu erheblichen Mindereinnahmen der Kommunen führen. Dies ist neben der Rückübertragung von Umsatzsteueranteilen an den Bund vor allem auf den ersatzlosen Wegfall der Vermögensteuer ab 1997 zurückzuführen. Die Umsatzsteuer ist in allen, die Vermögensteuer in einem Teil der Länder Bestandteil des Steuerverbundes im kommunalen Finanzausgleich. Aber auch in den Ländern, in denen die Vermögensteuer nicht zum Steuerverbund zwischen Land und Kommunen gehört, würde der Verlust der Vermögensteuereinnahmen des Landes zweifellos negative Konsequenzen für die Zuweisungen an die Kommunen haben.

Diese Mindereinnahmen können die Kommunen nicht verkraften. Die geplanten Steuerrechtsänderungen erfordern deshalb den vollen Ausgleich der Ländern und Gemeinden dadurch entstehenden Mindereinnahmen.

II. Zu Maßnahmen im Bereich der Unternehmenssteuern und des Gemeindesteuersystems

1. Die Haltung der kommunalen Spitzenverbände

Die Steuereinnahmeentwicklung der Städte und Gemeinden in den letzten Jahren und die nach wie vor völlig unzureichende Steuerkraft strukturschwacher Städte unterstreichen die Notwendigkeit einer Reform des Gemeindesteuersystems. Diese Reform muß vor allem folgende Ziele verfolgen:

- Eine deutlich stetigere Entwicklung der städtischen Steuereinnahmen,

- eine erhebliche Stärkung der Steuerkraft strukturschwacher Städte, die allerdings nicht zu Lasten anderer Städte gehen darf,

- die Erhaltung des finanziellen Bindegliedes zwischen Wirtschaft und ihren Hauptstandorten, den Städten,

- die Gewährleistung unverzichtbarer finanzieller Handlungsspielräume durch das Hebesatzrecht bei der Gewerbesteuer.

Der Deutsche Städtetag und der Deutsche Städte- und Gemeindebund haben sich an der Suche nach einem Reformansatz, der den Anforderungen der Hauptbetroffenen - der Städte - gerecht wird, aktiv beteiligt, vor allem mit seinem Vorschlag zur Umgestaltung der Gewerbesteuer aus dem Jahr 1986 und seinem Kompromißvorschlag aus dem Jahr 1992, einen Teil der Gewerbesteuer durch eine unmittelbare gemeindliche Umsatzsteuerbeteiligung zu ersetzen. Der Vorschlag zur Umgestaltung der Gewerbesteuer der auf der Basis der Wertschöpfungselemente als Bemessungsgrundlagen eine Revitalisierung der Gewerbesteuer anstrebte, ist von der Politik ebensowenig aufgegriffen worden wie der gute Ansatz der Wissenschaft, die Wertschöpfungssteuer. Deshalb hat der Deutsche Städtetag im Frühjahr 1992 einen Kompromißvorschlag unterbreitet. Nach sorgfältiger Abwägung der verschiedenen Argumente und Lösungsansätze hat sich der Deutsche Städtetag bereit erklärt, für eine unmittelbare, nach wirtschaftsbezogenen Kriterien auf die Städte und Gemeinden zu verteilende Umsatzsteuerbeteiligung der Städte und Gemeinden auf einen Teil der Gewerbesteuer zu verzichten.

Statt der von den kommunalen Spitzenverbänden seit vielen Jahren geforderten Reform des Gemeindesteuersystems verstärkt sich nun die Tendenz zur Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer, die als gewinnunabhängiges Element der Gewerbesteuer für die Städte und Gemeinden und insbesondere die strukturschwachen unter ihnen von besonderer Bedeutung ist. Gleichwohl bieten die im Zusammenhang mit dem Jahressteuergesetz diskutierten unternehmenssteuerlichen Maßnahmen die Chance eines Einstiegs in eine Reform des Gemeindesteuersystems, wenn die folgenden Bedingungen der kommunalen Spitzenverbände für ihre Zustimmung zu einer Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer erfüllt werden.

2. Beschluß des Gesamtvorstandes der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände vom 22. November 1995

Nach der Auskoppelung des unternehmenssteuerlichen Teils aus dem Jahressteuergesetz 1996 hat der Gesamtvorstand der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände im Hinblick auf die sich immer mehr abzeichnende Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer zum 1. Januar 1997 - insbesondere angesichts der vor dieser Entscheidung nicht möglichen Kenntnis der Ergebnisse der von den kommunalen Spitzenverbänden geforderten gemeindescharfen Modellberechnungen - hierzu bereits Beschlüsse gefaßt, die Grundlage dieser Stellungnahme zu den aktuellen steuerpolitischen Vorhaben im Bereich der Unternehmenssteuern/des Gemeindesteuersystems sind. Mit dem Beschluß ihres Gesamtvorstandes vom 22. November 1995 haben die drei kommunalen Spitzenverbände folgende gemeinsame Position bezogen:

1. Einem Ersatz der Gewerbekapitalsteuer durch eine unmittelbare Umsatzsteuerbeteiligung der Städte und Gemeinden stimmt der Gesamtvorstand der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände zu, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt werden:

- Die Umsatzsteuerbeteiligung, deren Verteilung nach einem orts- und wirtschaftsbezogenen Schlüssel zu erfolgen hat, wird im Grundgesetz verbindlich festgeschrieben (sog. Indikativlösung);

- der endgültige Verteilungsschlüssel ist im Einvernehmen mit den kommunalen Spitzenverbänden an der Zielsetzung zu orientieren, eine Steuerkraftverbesserung bei den strukturschwachen Städten und Gemeinden zu erreichen;

- Verluste, die bei einem Teil der Städte und Gemeinden entstehen können, müssen ausgeglichen werden; und zwar sowohl für die Übergangszeit bis zum Jahr 2000 als auch danach bei Anwendung des endgültigen Verteilungsschlüssels;

- der von der rheinland-pfälzischen Landesregierung gemachte Ausgleichsvorschlag in Höhe von 3 %-Punkten des derzeitigen Umsatzsteueraufkommens wird unterstützt;

- es muß sichergestellt werden, daß ein Finanzierungsbeitrag der Länder zum kommunalen Umsatzsteueranteil nicht zu Minderungen beim kommunalen Finanzausgleich führt;

- eine Abschaffung der Gewerbesteuer insgesamt ist indiskutabel; die verbleibende Gewerbeertragsteuer ist verfassungsrechtlich eindeutig abzusichern;

- Ersatzfinanzierungsregelungen, wie Absenkung der Gewerbesteuerumlage, Anhebung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer oder Realisierung des Hebesatzrechts beim Einkommensteueranteil etc., sind als Ausgleich für Gewerbesteuerreduzierungen auszuschließen.

2. Der im Entwurf des Jahressteuergesetzes 1996 vorgesehene Verteilungsschlüssel ist für eine besitzstandswahrende Übergangsregelung unbefriedigend; außerdem dürfen die notwendigen Daten von den Steuerverwaltungen der Länder nicht zeitgerecht zu ermitteln sein. Der Gesamtvorstand schlägt daher vor, für den Übergangsschlüssel das für einen Mehrjahresdurchschnitt ermittelte Gesamtgewerbesteueraufkommen zugrunde zu legen und als zusätzliches Schlüsselelement die sozialversicherungspflichtig beschäftigten Arbeitnehmer bzw. die ermittelte Lohnsumme einzubeziehen.

Eine Verlustausgleichsregelung im Zusammenhang mit der Festlegung des endgültigen Verteilungsschlüssels bedarf noch der Konkretisierung. Hierzu sind vor allem klare politische Aussagen seitens des Deutschen Bundestages dazu erforderlich, daß mögliche Verluste ausgeglichen werden.

3. Zur Haltung der Länder

Die Ministerpräsidenten der Länder haben in ihrem Beschluß anläßlich der Sonderkonferenz vom 10. bis 12. Mai 1996 erkennen lassen, daß sie die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer und eine mittelstandsfreundliche Senkung der Gewerbeertragsteuer nicht mehr ausschließen. Wir begrüßen das Übereinkommen der Regierungschefs der Länder für diesen Fall, "daß der Bestand der Gewerbesteuer im Grundgesetz verankert wird und eine volle Kompensation für die Kommunen und Länderhaushalte erfolgt".

Für eine von der Mehrheit der Länder präferierte Revitalisierung der Gewerbesteuer, die der Deutsche Städtetag und der Deutsche Städte- und Gemeindebund lange vergeblich gefordert haben, sind die Städte und Gemeinden nach wie vor offen. Der Hauptausschuß des Deutschen Städtetages und das Präsidium des Deutschen Städte - und Gemeindebundes haben in Beschlüssen vom Februar 1995 allerdings ausdrücklich klargestellt, daß die Einbeziehung der Lohnsumme in die Bemessungsgrundlage einer revitalisierten Gewerbesteuer unverzichtbar ist, vor allem wenn die Gewerbekapitalsteuer zur Disposition gestellt werden sollte, und daß der Tendenz zur Großbetriebsteuer durch Ausweitung der Gewerbesteuerpflicht auf alle Unternehmen im Sinne des Umsatzsteuerrechts zu begegnen ist.

Nicht nur, aber besonders für die strukturschwachen Städte und Gemeinden ist im Fall einer Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer eine gewinnunabhängige wirtschaftsbezogene Ersatzlösung unverzichtbar. Dies wäre bei einer nach wirtschaftsbezogenen Kriterien verteilten unmittelbaren gemeindlichen Umsatzsteuerbeteiligung der Fall. Bei einer Revitalisierung der Gewerbesteuer erfordert dies die Einbeziehung der Lohnsumme statt des Gewerbekapitals in die Bemessungsgrundlagen der Gewerbesteuer.

Die Einbeziehung der freien Berufe in die Gewerbesteuerpflicht wäre ein sinnvoller, vom Deutschen Städtetag und Deutschen Städte- und Gemeindebund seit langem geforderter Beitrag zur Reform der Gewerbesteuer, aber kein adäquater Ausgleich für den Wegfall der Gewerbekapitalsteuer. Dies gilt nicht zuletzt wegen der erheblichen Unterschiede der interkommunalen Verteilung der Mindereinnahmen durch Wegfall der Gewerbekapitalsteuer und der Mehreinnahmen durch Einbeziehung der freien Berufe in die Gewerbesteuerpflicht.

4. Zur Absicherung der Gewerbeertragsteuer im Grundgesetz

Die vollständige Abschaffung der Gewerbesteuer lehnen die kommunalen Spitzenverbände nach wie vor strikt ab. Es war und ist ein unverzichtbarer Bestandteil des Kompromißangebotes des Deutschen Städtetages, für eine unmittelbare Umsatzsteuerbeteiligung der Städte und Gemeinden auf einen Teil der Gewerbesteuer zu verzichten, daß die bleibende Gewerbesteuer ein Übergewicht gegenüber der gemeindlichen Umsatzsteuerbeteiligung behalten muß , schon um einer mit der gemeindlichen Finanzautonomie nicht zu vereinbarenden Aushöhlung des Gewerbesteuerhebesatzrechts zu begegnen.

Deshalb fordern die kommunalen Spitzenverbände - nun auch in Übereinstimmung mit den Ministerpräsidenten der Länder - eine eindeutige verfassungsmäßige Absicherung der verbleibenden Gewerbeertragsteuer.

In der Frage, wie eine substantielle Absicherung der verbleibenden Gewerbesteuer und damit des Gewerbesteuerhebesatzrechts erreicht werden kann, besteht Konsens darüber, daß der vom Bundesfinanzminister vorgeschlagene Ersatz des Wortes "Realsteuern" durch die Worte "Gewerbesteuer" und "Grundsteuer" in Art. 106 GG nur den Städten und Gemeinden weiterhin das Aufkommen der Gewerbesteuer sichert, selbst wenn die Gewerbesteuer ihren Realsteuercharakter verlieren würde. Eine Garantie gegen eine weitere Aushöhlung der Gewerbesteuer stellt diese Umformulierung jedoch nicht dar. Dies bestätigen Aussagen des Bundesfinanzministers am 22.05.1996 im Deutschen Bundestag.

Diese Umformulierung in Art. 106 GG ist zwar eine notwendige, aber nicht hinreichende Voraussetzung für die substantielle Absicherung der Gewerbesteuer als wesentlicher Bestandteil des Gemeindesteuersystems im Grundgesetz, selbst wenn die ausdrückliche Erwähnung der Gewerbesteuer als Gemeindesteuer und gegen ihre vollständige Abschaffung gewertet wird. Deshalb begrüßen die gemeindlichen Spitzenverbände den Vorschlag, die mit Hebesatzrecht ausgestattete wirtschaftsbezogene Gemeindesteuer durch Ergänzung von Art. 28 GG abzusichern.

Um die großen Bedenken der Städte und Gemeinden auszuräumen, wäre zudem eine fraktionsübergreifende Willenserklärung in einer Bundestagsentschließung und einer entsprechenden Entschließung des Bundesrates, der Gewerbesteuer und damit dem Gewerbesteuerhebesatzrecht auch weiterhin eine bedeutende Rolle im Gemeindesteuersystem zu erhalten, das richtige Signal.

5. Zur Höhe des Gewerbekapitalsteueraufkommens und des notwendigen Gemeindeanteils am Umsatzsteueraufkommen

5.1 Unterschätzung des Gewerbekapitalsteueraufkommens durch das BMF

Die Höhe des zu ersetzenden Aufkommens der Gewerbekapitalsteuer ist zwischen dem Bundesfinanzministerium und den kommunalen Spitzenverbänden nach wie vor strittig. Eine amtliche Zahl für das Gesamtaufkommen der Gewerbekapitalsteuer gibt es nicht. Dies bestätigt auch das Bundesfinanzministerium selbst, unter Hinweis auf das Fehlen einer Gewerbesteuerstatistik und einer Differenzierungsmöglichkeit nach dem Gewerbeertrag und dem Gewerbekapital beim kassenmäßigen Gewerbesteueraufkommen. Dem Bundesfinanzministerium stehen also für seine Schätzung des Gewerbekapitalsteueraufkommens, die wesentlich für die Höhe des angebotenen Ausgleichs durch eine gemeindliche Umsatzsteuerbeteiligung ist, keine zeitnahen Daten zur Verfügung.

Der Deutsche Städtetag hat sich dagegen - wie schon bei dem geschilderten Versuch der Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer im Rahmen des Steueränderungsgesetzes 1992 - mit Hilfe seiner Mitgliedsstädte um eine fundierte Schätzung des Aufkommens der Gewerbekapitalsteuer bemüht. Die beteiligten Städte haben in erheblichem Umfang Veranlagungsdaten, insbesondere auch für Betriebe mit Betriebsstätten in mehreren Gemeinden (Zerlegungsfälle) ausgewertet. Aufgrund dieser Daten muß konstatiert werden, daß das BMF das Aufkommen der Gewerbekapitalsteuer unterschätzt. Die hierfür vom BMF im Zusammenhang mit dem Jahressteuergesetz 1996 angenommenen 6,78 Mrd. DM dürften allenfalls ein realitätsnaher Ansatz für die Gewerbekapitalsteuer in den alten Ländern sein. Hinzugerechnet werden muß aber das potentielle Aufkommen der Gewerbekapitalsteuer in den neuen Ländern, für das den ostdeutschen Städten und Gemeinden nun auch ein Ausgleich gegeben werden muß. Da mangels Erhebung der Gewerbekapitalsteuer in den neuen Ländern dort keinerlei Aufkommenszahlen für diese Teilsteuer vorliegen, sind hierfür nur grobe Schätzungen möglich. Angesichts der Schwäche der Gewerbeertragsteuer in den neuen Ländern wäre der Anteil der Gewerbekapitalsteuer am Gewerbesteueraufkommen zweifellos deutlich höher als in den alten Ländern. Deshalb muß das Gewerbekapitalsteueraufkommen in den neuen Ländern mit mindestens 1 Mrd. DM jährlich angesetzt werden

Einschließlich der neuen Länder liegt das gesamte Aufkommen der Gewerbekapitalsteuer insgesamt eher bei 8 Mrd. DM. Schon die Unterschätzung des Gewerbesteueraufkommens durch das BMF führt also zu einer geringen Höhe des gemeindlichen Umsatzsteueranteils.

5.2 Notwendiger Verlustausgleich

Der Bundesfinanzminister hat in zwei Schreiben den Präsidenten der kommunalen Spitzenverbände zugesichert, daß Einbußen, die einzelne Städte erleiden, ausgeglichen werden sollen, und zwar auch über 1999 hinaus. Wir gehen davon aus, daß die für eine entsprechende Verlustausgleichsregelung notwendigen gesetzlichen Regelungen in die weiteren Beratungen des Jahressteuergesetzes 1997 eingebracht werden.

Um Verluste ausgleichen zu können, die einem Teil der Städte und Gemeinden bei einer rein aufkommensneutralen Lösung drohen, muß der gemeindliche Umsatzsteueranteil deutlich höhere Einnahmen erbringen als die Mindereinnahmen infolge einer Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer. Für die Akzeptanz in den Städten und Gemeinden ist die Bereitschaft von Bund und Ländern, die notwendige Finanzmasse für einen Verlustausgleich bereitzustellen, deshalb so wichtig, weil die Datenerhebungen für die endgültigen Schlüsselelemente einer gemeindlichen Umsatzsteuerbeteiligung und die von den kommunalen Spitzenverbänden geforderten gemeindescharfen Modellberechnungen vor einer Entscheidung über die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer zum 01.01.1997 nicht möglich sind. Ohne Mittel für einen Verlustausgleich und erst recht bei nicht einmal voller Kompensation der Gewerbekapitalsteuer wäre das Erreichen des zentralen Reformziels der baldigen deutlichen Steuerkraftverbesserung für die strukturschwachen Städte und Gemeinden und der Ausgleich von Verlusten eines Teils der Städte und Gemeinden nicht möglich.

Deshalb befürworten die kommunalen Spitzenverbände den Vorschlag der rheinland-pfälzischen Landesregierung, der einen gemeindlichen Umsatzsteueranteil von 3 % als Ersatz für die Gewerbekapitalsteuer vorsieht.

6. Zum Übergangsverteilungsschlüssel des gemeindlichen Umsatzsteueranteils

Bis zum Inkrafttreten der endgültigen Verteilungsschlüssel für einen gemeindlichen Umsatzsteueranteil, über den erst nach Vorliegen der Modellberechnungsergebnisse entschieden werden kann, muß für die Übergangszeit - nach Auffassung des BMF bis 1999 - eine Übergangsregelung für die Verteilung des gemeindlichen Umsatzsteueranteils auf die einzelnen Städte und Gemeinden getroffen werden.

6.1 Der Vorschlag des BMF aus dem Entwurf des Jahressteuergesetzes 1996

Die Bundesregierung strebt eine besitzstandswahrende Übergangsregelung an. Der Eindruck, der im Entwurf des Jahressteuergesetzes vorgesehene Übergangsverteilungsschlüssel könne einen besitzstandswahrenden Ausgleich der gewerbesteuerlichen Mindereinnahmen gewährleisten, die die einzelnen Städte und Gemeinden durch die Absenkung der Gewerbesteuer ab 1997 erleiden, ist aber nicht gerechtfertigt. Er kann allenfalls als Versuch einer Näherungslösung bezeichnet werden.

Die gemeindescharfe und zeitnahe Ermittlung der tatsächlichen Gewerbesteuerfälle in den einzelnen Städten und Gemeinden, die für eine wirklich besitzstandswahrende Regelung erforderlich wäre, ist nicht möglich. Nach dem Vorschlag des Bundesfinanzministeriums für die Verteilungsregelung in der Übergangsphase bis 1999 sollen vielmehr aus Gewerbesteuerveranlagungsdaten der Jahre 1991 und 1992 prozentuale Anteile der einzelnen Städte und Gemeinden zur Verteilung des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer in den Jahren 1997 bis 1999 ermittelt werden.

Ob und inwieweit dabei annähernd ein besitzstandswahrender Ausgleich der tatsächlichen Mindereinnahmen der einzelnen Städte und Gemeinden in diesen Jahren der Übergangsphase erreicht werden kann, hängt nicht nur von der "Treffsicherheit" des Verteilungsschlüssels, sondern auch von der ausreichenden Dimensionierung des Umsatzsteueranteils ab.

Zu dem Übergangsverteilungsschlüssel aus dem Entwurf des Jahressteuergesetzes 1996 ist folgendes kritisch anzumerken:

Die dafür benötigten Daten liegen nach wie vor nicht vor, sondern müßten von den Steuerverwaltungen der Länder erst noch gemeindescharf ermittelt werden. Dabei müßten die Gewerbesteuerveranlagungsdaten der Jahre 1991 und 1992 mit der Aufteilung auf Ertrag und Kapital den einzelnen Städten und Gemeinden zugeordnet werden, und zwar unverzichtbar auch für alle Zerlegungsfälle, d.h. für alle Betriebe mit Betriebsstätten in mehreren Gemeinden. Einbezogen werden müßten auf jeden Fall auch die nicht maschinell veranlagten Fälle, die für die einzelnen Städte und Gemeinden von großer Bedeutung sein können. Gelöst werden müßte auch das Problem von "Nachzüglern", für die bis zum Stichtag die Veranlagung der betreffenden Jahre noch nicht abgeschlossen ist. Auch diese "Nachzügler" können für die einzelnen Städte und Gemeinden von großer Bedeutung sein. Eine schlichte Verdoppelung der Veranlagungsdaten 1991 bei Fehlen der Veranlagungsdaten für 1992 erscheint angesichts der für die Gewerbesteuer typischen starken Schwankungen von Jahr zu Jahr äußerst problematisch.

Selbst wenn dieses Daten aus den Veranlagungsjahren 1991 und 1992 beschafft würden und die genannten Probleme gelöst werden könnten, ist sehr fraglich, ob und inwieweit der so ermittelte Schlüssel die Verteilung der Gewerbesteuermindereinnahmen auf die einzelnen Städte und Gemeinden ab 1997 annähernd richtig abbildet. Da sich die in den einzelnen Wirtschaftszweigen unterschiedliche wirtschaftliche Entwicklung der vergangenen Jahre, aber insbesondere das in der Zwischenzeit erheblich veränderte Gewerbesteuerrecht örtlich sehr unterschiedlich ausgewirkt haben, dürften die gewerbesteuerlichen Verhältnisse von 1991/92 deutlich von denen der Jahre 1997 bis 1999 abweichen. Zudem wäre bei Daten aus nur zwei Jahren die Abhängigkeit von für die Gewerbesteuer typischen "Ausreißern" sehr groß. Durch den Zeitgewinn eines Jahres seit der Auskoppelung aus dem Jahressteuergesetz 1996 bestünde inzwischen auch die Möglichkeit, die Veranlagungsergebnisse des Jahres 1993 heranzuziehen. Damit könnte zumindest das erste Jahr nach den gravierenden Veränderungen durch das Steueränderungsgesetz 1992 berücksichtigt werden. Das Problem der "Nachzügler" würde sich allerdings auch für diese noch nicht abgeschossene Veranlagung des Jahres 1993 stellen. Eine zusätzliche Einbeziehung der 1993er Veranlagungsdaten ist aber offenbar bisher nicht vorgesehen.

Völlig inakzeptabel scheint die Verteilung des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer in den neuen Ländern ausschließlich auf der Basis des kassenmäßigen Gewerbeertragsteueraufkommens des Jahres 1994.

Unter diesen Vorzeichen stellt sich die Frage, ob die Ermittlung von Daten aus den Veranlagungsjahren 1991 und 1992, evtl. auch aus 1993 mit einem relativ aufwendigen Verfahren nur für diesen Zweck gerechtfertigt werden kann, zumal inzwischen die rechtzeitige Ermittlung dieser Daten in der erforderlichen Qualität durch die Steuerverwaltungen der Länder wenig realistisch erscheint.

6.2 Ein Alternativvorschlag

Deshalb haben die kommunalen Spitzenverbände statt dessen einen Übergangsschlüssel mit einer Kombination des gesamten Gewerbesteueraufkommens und der Lohnsumme, hilfsweise der Beschäftigtenzahl aus der Statistik für die sozialversicherungspflichtig beschäftigten Arbeitnehmer zur Diskussion gestellt. Dabei sollen für beide Schlüsselelemente Mehrjahresdurchschnittte zugrunde gelegt werden, um die Zufälligkeiten eines einzelnen Jahres in einer einzelnen Gemeinde möglichst weitgehend auszuschalten. Dieser Vorschlag hat den Vorteil, daß aktuelle gemeindescharfe Zahlen für das gesamte Gewerbesteueraufkommen und für die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten vorliegen oder kurzfristig verfügbar gemacht werden können. So wären Mehrjahresdurchschnitte für beide Schlüsselelemente und damit die Anteile der einzelnen Städte und Gemeinden an den Summen dieser Schlüsselgrößen für die alten und die neuen Länder problemlos und zeitnah zu berechnen.

Die Einbeziehung der Beschäftigtenzahl oder der Lohnsumme, für die allerdings nicht so aktuelle Daten vorliegen, ist erforderlich, weil eine Verteilung des Umsatzsteueranteils allein nach Maßgabe des gesamten Gewerbesteueraufkommens, das weit überwiegend aus der Gewerbeertragsteuer resultiert, bei Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer die gewerbesteuerstarken Städte und Gemeinden begünstigten und die strukturschwachen Städte benachteiligen würde. Dem wirkt die zusätzliche Einbeziehung der Beschäftigtenzahl entgegen.

Ob und mit welcher Gewichtung der beiden Schlüsselelemente dieser Übergangsschlüssel tatsächlich in den einzelnen Städten und Gemeinden zu einem besitzstandswahrenden Ausgleich für den Verlust der Gewerbekapitalsteuer ab 1997 führen würde, kann allerdings mangels gemeindescharfer Gewerbekapitalsteuerdaten für diesen Vorschlag ebensowenig wie für den Vorschlag des BMF gemessen werden.

Der Zeitbedarf für die Ermittlung eines Übergangsschlüssels gewinnt angesichts des geplanten Inkrafttretens zum 01.01.1997 und der nach wie vor nicht absehbaren Ergebnisse der Datenerhebungen für den vom BMF vorgeschlagenen Übergangsschlüssel erheblich an Bedeutung. Die Städte und Gemeinden sind zunehmend beunruhigt durch die bereits zum 01.01. des kommenden Jahres angekündigten Gewerbesteuerentlastungen, ohne daß - zumindest bei dem Verteilungsschlüssel aus dem Entwurf des Jahressteuergesetzes 1996 - Aussicht auf baldige Kenntnis der Ausgleichsmittel besteht, mit der die einzelnen Städte und Gemeinden rechnen können. Unter diesen Voraussetzungen sind gerade für die Städte und Gemeinden, die in hohem Maße von der Gewerbesteuer abhängig sind, die beabsichtigten unternehmenssteuerlichen Maßnahmen mit erheblichen Zusatzrisiken behaftet, die so schnell wie möglich ausgeschaltet werden müssen.

III. Zu Art. 22 JStG 1997: Änderung des BauGB

In Artikel 22 des Entwurfs des Jahressteuergesetzes 1997 sind einige Änderungen des Baugesetzbuchs vorgesehen. Diese Änderungen dienen der Flankierung der geplanten Änderungen zur Bewertung von Grundstücken im Zusammenhang mit der Erbschaft- und Schenkungsteuer. Den Gutachterausschüssen bei den kreisfreien Städten, großen kreisangehörigen Gemeinden und Landkreisen wird nunmehr auch die Aufgabe übertragen, Bedarfsbewertungen von Grundbesitz zu steuerlichen Zwecken vorzunehmen. Ohne sachlich erkennbaren Grund sollen die Gutachterausschüsse allerdings zukünftig sowohl bei Bedarfsbewertungen als auch bei der Erarbeitung von Bodenrichtwerten "nach ergänzenden Vorgaben der Finanzverwaltung" arbeiten. Diese in Artikel 22 unter Nummer 2 a) vorgesehene Ergänzung des Gesetzestextes beeinträchtigt die Selbständigkeit der Gutachterausschüsse und ist nach unserer Auffassung weder sachlich gerechtfertigt noch fachlich notwendig.

Die fachliche Kompetenz der Gutachterausschüsse ist weitgehend anerkannt. Es gibt keine vergleichbare Institution, die in der Lage wäre, ähnlich flächendeckende Informationen zur steuerlichen Bewertung zu liefern. Die fachlichen Grundlagen für die Bewertung durch die Gutachterausschüsse finden sich vor allem im Baugesetzbuch, der Wertermittlungsverordnung sowie in Verordnungen der Länder auf der Grundlage von § 199 Abs. 2 BauGB. Auf der Basis dieses Regelwerks hat sich in den letzten Jahrzehnten eine eingespielte Praxis entwickelt, die eine sachgerechte Bewertung von Grundstücken gewährleistet. Der Anlaß der Änderung des Baugesetzbuchs (Neustrukturierung der Erbschaft- und Schenkungsteuer) rechtfertigt es nach Auffassung der kommunalen Spitzenverbände in keiner Weise, nunmehr eine Regelung in das Baugesetzbuch aufzunehmen, wonach die unabhängigen Gutachterausschüsse bei den Kommunen zukünftig auch "nach ergänzenden Vorgaben der Finanzverwaltung" arbeiten sollen.

Es wird deshalb vorgeschlagen, in § 196 Abs. 1 Satz 4 des Entwurfs die Worte "nach ergänzenden Vorgaben der Finanzverwaltung" ersatzlos zu streichen.

Dieser Streichungsvorschlag schließt es in keiner Weise aus, daß die Finanzverwaltung und die Gutachterausschüsse bei den Kommunen einvernehmlich zusammenarbeiten. Schon seit langem sieht das Baugesetzbuch in § 192 Abs. 2 vor, daß für die Ermittlung der Bodenrichtwerte (auch) ein Bediensteter der zuständigen Finanzbehörde mit Erfahrung in der steuerlichen Bewertung von Grundstücken als Gutachter vorzusehen ist. Diese Zusammenarbeit funktioniert in der Regel reibungslos.

Die in Nummer 2 a) vorgesehene Änderung sieht direkte fachliche Vorgaben der Finanzverwaltung für die Arbeit der Gutachterausschüsse vor. Dies stößt auch auf erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken. Die Gutachterausschüsse sind keine Institutionen der Finanzverwaltung. Sie sind vom Gesetzgeber als selbständige und unabhängige Institution eingerichtet, deren Handeln durch das Baugesetzbuch und durch Rechtsverordnungen auf der Grundlage des § 199 BauGB bestimmt ist. Weitere Vorgaben oder Regelungskompetenzen bedarf es zumindest aus Anlaß des Jahressteuergesetzes 1997 nicht.

Falls sich der Gesetzgeber jedoch über unsere Bedenken zur geplanten Änderung des § 196 Abs. 1 BauGB hinwegsetzt und für notwendig erachtet, die Möglichkeit zu schaffen, daß den Gutachterausschüssen aus besonderen steuerrechtlichen Gesichtspunkten Vorgaben gemacht werden können, so müßten solche Vorgaben ausdrücklich in einem Bundesgesetz, z.B. dem Bewertungsgesetz, geregelt werden."

Az.: V/1-930-01