Mitteilungen - Umwelt, Abfall, Abwasser

Die Bundesregierung hat am 06.11.1996 einen Entwurf zur Änderung der Verpackungsverordnung (Stand: 28.10.1996) beschlossen. Dieser Entwurf ist gem. § 59 KrW-/AbfG dem Bundestag zugeleitet worden und wird danach im Bundesrat beraten werden. Die Geschäftsstelle hat gegenüber dem Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen zu dem beschlossenen Entwurf zur Änderung der Verpackungsverordnung wie folgt Stellung genommen:

"1. Zu § 1 (Abfallwirtschaftliche Ziele)

Wir schlagen vor § 1 wie folgt textlich abzufassen:

§ 1 (Abfallwirtschaftliche Ziele)

(1) Zweck der Verordnung ist die Vermeidung bzw. die Verringerung von Abfällen aus Verpackungen. In erster Linie sind dabei Verpackungen zu vermeiden oder wieder zu verwenden, insbesondere durch den Einsatz von Mehrwegverpackungen. In zweiter Linie sind Abfälle aus Verpackungen stofflich oder anderweitig nach den Vorgaben des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes und dieser Verordnung zu verwerten.

(2) Verpackungen sind so herzustellen und zu vertreiben, daß

1. in erster Linie die Wiederverwendung möglich ist;

2. das Verpackungsvolumen und -gewicht auf das Mindestmaß begrenzt werden, das zur Erhaltung der erforderlichen Sicherheit und Hygiene des verpackten Produkts und zu dessen Akzeptanz für den Verbraucher angemessen ist;

3. die stoffliche oder anderweitige Verwertung möglich ist und die dabei entstehenden Umwelt auswirkungen auf ein Mindestmaß beschränkt sind;

4. schädliche und gefährliche Stoffe und Materialien in Verpackungen oder Verpackungsbe standteilen auf ein Mindestmaß beschränkt sind.

Begründung:

Zu Abs. 1:
Die Vermeidung von Verpackungen sowie die Wiederverwendung von Verpackungen, insbesondere durch den Einsatz von Mehrwegverpackungen, muß das oberste Ziel der Verpackungsverordnung sein. Die hier vorgeschlagene Formulierung stellt dies klarer heraus als die im Entwurf getroffene Regelung und unterstreicht damit, daß die Verpackungsverordnung unter Berücksichtigung des § 4 Abs. 1 KrW-/AbfG in erster Linie eine Abfallvermeidungs-Verordnung und keine Abfallverwertungs-Verordnung ist.

Eine solche Kurskorrektur ist um so mehr erforderlich, als die Verpackungsverordnung vom 12.06.1991 nicht zu einer spürbaren Vermeidung von Verpackungen oder zu einem spürbar erhöhten Einsatz von Mehrwegverpackungen geführt hat. Vielmehr ist gerade in der jüngsten Vergangenheit zu Tage getreten, daß beispielsweise der Einsatz von Einwegdosen bei Bier eklatant zugenommen hat. Einer derartigen Entwicklung zu Lasten von Mehrwegsystemen und der Umwelt muß durch die Verpackungsverordnung Einhalt geboten werden, zumal nach den Feststellungen des Umweltbundesamtes im Jahr 1995 Mehrwegverpackungen bei Bier ökologisch vorteilhafter sind als Einwegverpackungen.

Zu Abs. 2:
Die Priorität der Wiederverwendung von Verpackungen ist auch hier besonders herauszustellen (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 1 des vorgeschlagenen Textes).

2. Zu § 3 Abs. 9 (Definition des Einzugsgebietes)

Wir schlagen vor, Abs. 8 wie folgt zu fassen:

"Als Einzugsgebiet des Herstellers oder Vertreibers ist das Gebiet des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzusehen, in dem die Waren in Verkehr gebracht werden".

Begründung:

Durch diese Änderung kann einer weiteren Monopolisierung im Bereich der Abfallentsorgung vorgebeugt und sichergestellt werden, daß zukünftig in größerem Umfang auch mittelständische private Entsorgungsunternehmen auf dem Entsorgungsmarkt Bestand haben können.

3. Zu § 6 (Rücknahmepflichten für Verkaufsverpackungen)

a. Rückgabepflicht für Endverbraucher

In § 6 ist neben der Rücknahmepflicht der Vertreiber auch eine Rückgabepflicht der Endverbraucher zu verankern. Insoweit schlagen wir vor, die Überschrift in § 6 um das Wort "Rück-gabepflichten" zu ergänzen und nach § 6 Abs.1 Satz 1 durch Semikolon folgenden Halbsatz anzufügen:

"...; der Endverbraucher ist verpflichtet, gebrauchte Verkaufsverpackungen dem Vertreiber zurückzugeben."

Begründung:

Im KrW-/AbfG ist ausdrücklich keine Rücknahmepflicht für den Endverbraucher bei Verkaufsverpackungen normiert worden. Deshalb hat dies in der neuen Verpackungsverordnung zu erfolgen. Nur so ist sicherzustellen, daß der Endverbraucher (Bürger) nicht die freie Wahl hat, ob er Verkaufsverpackungen den Sammelbehältnissen des Dualen Systems oder dem Restmüll-Gefäß der kommunalen Abfallentsorgung zuführt.

Anknüpfend hieran ist in § 6 Abs. 3 Satz 1 der Punkt durch ein Semikolon zu ersetzen und folgender Halbsatz einzufügen:

"...; in diesem Fall obliegt dem Endverbraucher die Rückgabepflicht für gebrauchte Verkaufsverpackungen über dieses System."

Begründung:

Diese Ergänzung ist die Folge aus der vorgeschlagenen Änderung in § 6 Abs. 1.

b. Zu dem Wort "restentleerte" in § 6 Abs. 1 Satz 1:

Im § 6 Abs. 1 Satz 1 ist das Wort "restentleerte" zu streichen.

Begründung:

Der Begriff "restentleert" in § 6 Abs. 1 Satz 1 ist von seinem Sinn her unklar. Rein praktisch gesehen kann der Begriff "restentleert" dazu führen, daß Bürger dazu übergehen, gebrauchte Einwegverpackungen auszuwaschen. Dies kann aus abwassertechnischer Hinsicht keine Zustimmung finden, weil Bürger unter Umständen auch Einwegverpackungen mit schadstoffhaltigen Füllgütern ausspülen werden.

Außerdem wird die Verwendung des Wortes "restentleert" in § 6 Abs. 1 Satz 1 abgelehnt, weil hierin ein Ausschlußkriterium für die Rücknahme von gebrauchten Verkaufsverpackungen gesehen werden könnte. Dies würde zu einer doppelten Kostenbelastung des Bürgers führen, wenn flächendeckende Rücknahmesysteme nach § 6 Abs. 3 eingeführt sind. Der Bürger zahlt als Endverbraucher über den Produktpreis bereits für die Entsorgung der gebrauchten Einwegverpackungen. Werden diese Einwegverpackungen nicht zurückgenommen, weil sie u. a. nicht restentleert sind, müssen sie dem Restmüllgefäß der kommunalen Abfallentsorgung zugeführt werden, so daß der Bürger zwangsläufig über die kommunale Abfallentsorgungsgebühr ein zweites Mal für die Entsorgung der Einwegverpackungen zahlen müßte. Es ist hier die Aufgabe der Systeme nach § 6 Abs. 3 durch eine intensive Öffentlichkeitsarbeit dafür Sorge zu tragen, daß Verkaufsverpackungen keine Füllgüter enthalten.

c. Zu § 6 Abs. 3:

In Abs. 3 sind zwischen den Sätzen 2 und 3 folgende Sätze einzufügen:

"Das System nach Satz 1 ist auf vorhandene Sammel- und Verwertungssysteme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, in deren Bereich es eingerichtet wird, abzustimmen. Die Abstimmung hat zwischen dem Systembetreiber und dem öffentlichen Entsorgungsträger schriftlich zu erfolgen. Die Abstimmung ist Voraussetzung für die Feststellung nach Satz 6. Die Belange der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sind dabei besonders zu berücksichtigen. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger können die Übernahme bzw. Mitbenutzung der Einrichtungen, die für die Sammlung und Sortierung von Materialien der im Anhang zu dieser Verordnung genannten Art erforderlich sind, gegen ein angemessenes Entgelt verlangen. Der Systembetreiber ist verpflichtet, sich an den Kosten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu beteiligen, die durch Abfallberatung für sein System und durch die Errichtung, Bereitstellung, Unterhaltung sowie Sauberhaltung von Flächen für die Aufstellung von Sammelgroßbehältnissen ( z.B. Containerstandplätze ) entstehen."

Begründung:

Es wird abgelehnt, daß die zwingende Pflicht zur Abstimmung zwischen dem Systembetreiber (z. B. der DSD GmbH) und den Kommunen nach § 6 Abs. 3 Satz 3 - 6 der geltenden Verpackungsverordnung praktisch aufgehoben wird. Diese Aufhebung ergibt sich aus Ziff. 3 Abs. 1 Satz 2 und 3 des Anhangs zu § 6 der VerpackV des beschlossenen Entwurfes. Danach "sollen" die bestehenden Systeme der kommunalen Gebietskörperschaften einbezogen werden. Damit wird die derzeit durch das Wort "sind" bestehende Einbeziehungspflicht gewissermaßen aufgelöst, was eine nachträgliche Entwertung der Investitionen der Kommunen in Wertstofferfassungssysteme zur Folge hat.

Darüber hinaus ist eine ständige Abstimmung zwischen einem privaten Systembetreiber und der Kommune durch eine zwingende Pflicht zur Abstimmung zu flankieren, weil die Praxis gezeigt hat, daß anderenfalls eine geordnete Abholung im Rahmen der Abfallentsorgung beim Bürger nicht gewährleistet ist. Es ist bereits heute keine Seltenheit mehr, daß ein Grundstück im Rahmen der kommunalen Abfallentsorgung mit einem Restmüllgefäß, einem Bioabfallgefäß, einer Papiertonne und mit einem gelben Abfallgefäß bestückt ist. Hier muß die Entleerung dieser Gefäße zeitlich aufeinander abgestimmt organisiert werden. Nur so kann verhindert werden, daß Abfallgefäße parallel geleert werden und es hierdurch zu Verkehrsbehinderungen oder Gefahrensituationen kommt. Außerdem ist eine organisierte Abholung auch für den Bürger unverzichtbar. Denn dieser muß genau darüber informiert werden, an welchem Wochentag und zu welchen Tageszeiten ein bestimmtes Abfallgefäß entleert wird. Ein nicht abgestimmtes nebeneinander von Erfassungssystemen verwirrt den Bürger als Nutzer und wird sich zwangsläufig negativ auf die Bereitschaft des Bürgers zur ordnungsgemäßen Sortierung auswirken. Dies kann nicht das Ziel einer geordneten Abfallentsorgung und der VerpackV sein.

Schließlich ist der Systembetreiber nach § 6 Abs. 3 auch zu verpflichten, sich an den system-spezifischen Abfallberatungskosten und den Kosten für die Errichtung, Bereitstellung, Unterhaltung und Sauberhaltung von Wertstoffsammelplätzen durch die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu beteiligen, weil den Kommunen in der Vergangenheit und auch heute durch die ständige Beratung ihrer Bürger und die Sauberhaltung der Containerstandplätze im Hinblick auf das Duale System zusätzliche Kosten entstehen, die über die vereinnahmten Geldmittel für das Duale System abgedeckt werden müssen.

4. Anhang zu § 6

a. Zu Ziffer 1 Abs.1 des Anhangs zu § 6 (Anforderungen an die Verwertung von Verkaufsverpackungen)

Es wird abgelehnt, daß für duale Systeme als Bezugsgröße für die Verwertungsquote nicht mehr der gesamte Verpackungsverbrauch, sondern die in einem System eingebrachten Verpackungen in Ansatz gebracht werden sollen. Zum einen werden die "Selbstentsorger" hierdurch ungleich behandelt, weil für sie die Quoten in bezug auf die von ihnen im Kalenderjahr in Verkehr gebrachten Verpackungen gelten sollen. Für diese Ungleichbehandlung ist im Hinblick auf Art. 3 Abs.1 GG kein sachlicher Grund erkennbar. Maßstab für die Verwertungsquoten kann daher auch für duale Systeme nur sein, die von den Herstellern/Vertreibern in den Verkehr gebrachten Verpackungen und zwar unbeschadet der tatsächlich in das System eingebrachten Verpackungsmengen. Nur auf diese Weise kann außerdem sichergestellt werden, daß ausreichende Finanzmittel für eine Verwertung der gebrauchten Verkaufsverpackungen bereitstehen. Bei einer Kalkulation, die nur auf die in ein System eingebrachten Verpackungen abstellt, ist ein ausreichendes Finanzvolumen gefährdet, wenn z. B. in einem Jahr mehr Verpackungen in ein duales System eingebracht werden als in dem Jahr davor. Im übrigen ist es auch konsequent, als Bezugsgröße für die Verwertungsquoten auf die von den Herstellern in Verkehr gebrachten Verpackungen abzustellen, weil bei den Herstellern, die sich an einem bestimmten dualen System beteiligen, maximal alle Verpackungen in das duale System zurückkommen können, die der Hersteller und Vertreiber in Verkehr gebracht hat.

b. Zu Ziffer 1 Abs. 2 des Anhangs zu § 6 (Verwertungsquoten)

Es sind die Verwertungsquoten nach der geltenden VerpackV für Glas, Weißbleich, Aluminium, Papier, Pappe, Karton und Verbunde beizubehalten und vorzuschreiben. Dabei ist sicherzustellen, daß das Primat der werkstofflichen Verwertung nicht aufgegeben wird.

Die Aufnahme von Verpackungen, die überwiegend aus biologisch abbaubaren Werkstoffen auf der Basis nachwachsender Rohstoffe hergestellt sind und deren sämtliche Bestandteile kompostierbar sind, wird ausdrücklich begrüßt. Allerdings sollte für diese Verpackungen aus nachwachsenden Rohstoffen nicht der Begriff "Kunststoffverpackungen" verwendet werden, weil hierdurch Mißverständnisse beim Bürger vorprogrammiert sind. Es genügt hier die Begriffsbestimmung "Verpackungen aus nachwachsenden Rohstoffen (z. B. aus Mais- und Kartoffelstärke)".

c. Zu Ziffer 1 Abs. 4 des Anhangs zu § 6

Hier ist klarzustellen, daß bei Verkaufsverpackungen, die unmittelbar aus nachwachsenden Rohstoffen hergestellt sind, die energetische Verwertung der stofflichen Verwertung gleichgestellt ist, soweit es sich hierbei um Holz handelt.

d. Zu Ziffer 1 Abs. 5 des Anhangs zu § 6

Für Absatz 2 schlagen wir folgende Fassung vor:

"Die tatsächlich erfaßte Menge an Verkaufsverpackungen ist unbeschadet der in Abs. 1 festgelegten Mindestquoten einer stofflichen oder energetischen Verwertung zuzuführen.

Stofflich nicht verwertbare Sortierreste sind den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern als Abfall zur Beseitigung zu überlassen.

Als stofflich nicht verwertbar Sortierreste gelten nur Stoffe, die

- nicht mit Hilfe manueller oder maschineller Sortierung in stofflich verwertbarer Fraktion zerlegt werden können,

- durch andere als die ursprünglichen Füllgüter oder durch verpackungsfremde Stoffe verschmutzt oder kontaminiert sind,

- keine Verpackungsbestandteile sind."

Begründung:

In der neuen Verpackungsverordnung ist eindeutig klarzustellen, daß wie in der jetzigen Verpackungsverordnung die festgelegten Quoten nur Mindestquoten sind.

Darüber hinaus ist es unverzichtbar, daß die geltende Begriffsbestimmung der "Sortierreste" als Kontrollmechanismus aufrecht erhalten wird, damit nicht die "Sortiertiefe" den Verwertungskapazitäten angepaßt und der überschießende Anteil an verwertbaren Verkaufsverpackungen - insbesondere aus Kunststoff - deponiert oder verbrannt werden. Durch die Begriffsbestimmung der "Sortierreste" können die für die Endbeseitigung zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger kontrollieren, ob verwertbare Verkaufsverpackungen widerrechtlich deponiert oder verbrannt werden.

Im übrigen gilt, daß nicht verwertbare Verkaufsverpackungen Abfall zur Beseitigung sind und mithin den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach §§ 13 Abs.1, 15 Abs.1 KrW-/AbfG zu überlassen sind. Die im Entwurf in Ziffer 1 Abs.5 Satz 2 enthaltene Einschränkung der Abfallüberlassungspflicht im Hinblick auf eine "umweltverträgliche Beseitigung in anderer Weise" ist daher ersatzlos zu streichen, weil dem Regelungsgehalt der §§ 13 Abs.1, 15 Abs.1 KrW-/AbfG nicht Rechnung getragen wird.

e. Zu Ziffer 3 Abs. 1 des Anhangs zu § 6 (Allgemeine Anforderungen an Systeme nach § 6 Abs. 3)

Die hier getroffene Regelung zur Einbeziehung der bestehenden Systeme der kommunalen Gebietskörperschaften wird abgelehnt. Wir verweisen insoweit auf unsere Ausführungen zu § 6 Abs. 3 des beschlossenen Entwurfes.

f. Zu Ziffer 3 Abs. 3 des Anhangs zu § 6

Die Regelung in Ziffer 3 Abs. 3 Nr. 6 ist unzureichend. Wir schlagen insoweit folgende Formulierung vor:

"(Der Antragsteller hat sicherzustellen),

- daß ausreichende finanzielle Rückstellungen gebildet werden, damit im Falle der Einstellung des Systembetriebs (z. B. durch Konkurs) eine ordnungsgemäße Entsorgung der Verpackungen kostendeckend gewährleistet ist."

Begründung:

Es genügt nicht, daß der Antragsteller nur die Entsorgung der in den Sammeleinrichtungen des Systems tatsächlich erfaßten Verpackungen sicherstellen muß. Vielmehr muß gesehen werden, daß das finanzielle Risiko eines Systemszusammenbruchs (z. B. durch Konkurs) nicht zu Lasten der abfallentsorgungspflichtigen Kommunen gehen darf, die gegenwärtig für die Entsorgung der "Abfälle" bei einem Systemzusammenbruch abfallgesetzlich zuständig und kostentragungspflichtig wären. Bestehende Systeme (wie z. B. das Duale System) müssen verpflichtet werden, unverzüglich ein Fond aufzubauen, der für den Fall der Systemeinstellung diejenigen Finanzmittel enthält, die zu einer Systemabwicklung notwendig sind.

Wir bitten darum, die vorstehenden Anregungen zu berücksichtigen und wären sehr dankbar, wenn diese Eingang in das Bundesratsverfahren finden könnten.

Az.: IV/2 32-12-1 qu/mu