Entwicklung der kommunalen Aufwandsteuern

Die Haushaltsumfrage des Städte- und Gemeindebundes NRW unter seinen Mitgliedskommunen für 2021 und 2022 bestätigt erneut Bedeutung und Dynamik der Aufwandbesteuerung vor Ort.

Seit 2007 erfasst der Städte- und Gemeindebund Nordrhein-Westfalen (StGB NRW) in seiner jährlichen Haushaltsumfrage neben der Grundsteuer und der Gewerbesteuer als wichtigste eigene Steuerquellen der Kommunen auch die Hundesteuer, die Spielautomatensteuer, die Zweitwohnungssteuer und einige neue Arten kommunaler Aufwandsteuern, deren bundesweites Gesamtaufkommen die Milliardengrenze überschritten hat.

Da die Haushaltsumfrage dabei traditionell nur Steuersätze abfragt, bleibt offen, inwieweit genau sich die Corona-Pandemie auf die Erträge auswirkt. Je nach Steuer ist allerdings mit deutlichen Einbußen zu rechnen, etwa weil die Umsätze an Geldspielgeräten oder in Wettbüros wegen Kontaktbeschränkungen oder (zeitweiser) Schließung zurückgehen. Kaum eine Rolle dürften demgegenüber Steuererlasse gespielt haben, die in der Mitgliedschaft zu Recht mit großer Skepsis betrachtet werden. Denn die insbesondere von Spielhallen- oder Wettbürobetreibern gestellten Anträge übersehen, dass Steuergegenstand die Vermögensverwendung des Endkunden ist. Fehlendes Geschäft senkt insoweit automatisch auch die Steuerlast.

Hundesteuer In NRW erheben alle StGB NRW-Mitgliedstädte und -gemeinden eine Hundesteuer, wobei die Steuersätze pro Hund im Vergleich zum großstädtischen Raum moderat sind. Aktuell reichen sie von 25 Euro pro Hund und Jahr in Verl bis 168 Euro in Wülfrath. Durchschnittlich werden im Jahr 2022 rund 77,44 Euro pro Hund und Jahr fällig. Im Jahr 2007 betrug der durchschnittliche Steuersatz noch 60 Euro pro Jahr (siehe Schaubild 4).

In den meisten Kommunen ist es üblich, die Hundesteuer zu staffeln. Der zweite oder dritte Hund ist in der Regel deutlich teurer als der erste gehaltene Hund. Der Lenkungszweck wird besonders in den erhöhten Steuersätzen für gefährliche Hunde deutlich. Während im Jahr 2007 nur 184 StGB NRW-Mitgliedskommunen von dieser Möglichkeit Gebrauch machten, erheben im Jahr 2022 bereits 286 Städte und Gemeinden eine sogenannte Kampfhundesteuer.

Um die Hundehaltenden zu motivieren, bestimmte Hunderassen zu meiden, fallen die Steuersätze im Vergleich zur „normalen“ Hundesteuer deutlich höher aus. Im Jahr 2007 betrug die Hundesteuer pro gefährlichem Hund im Durchschnitt noch 447 Euro. Im Jahr 2022 sind es bereits 540,32 Euro.

Spielautomatensteuer Unter den StGB NRW-Mitgliedskommunen erheben aktuell 337 eine Vergnügungssteuer auf Spielgeräte, die sogenannte Spielautomatensteuer. In der Vergangenheit hat es wiederholt Anlass gegeben, den Steuermaßstab für die Vergnügungssteuer auf Geldspielgeräte anzupassen. Aufgrund der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts empfiehlt die Mustersatzung des StGB NRW, als Bemessungsgrundlage auf den Spieleinsatz abzustellen. Dieser gewährleistet im Vergleich zum Einspielergebnis eine genauere Bezifferung des Vergnügungsaufwandes der Spielenden. Dies gilt jedenfalls, sofern absehbar ist oder ermittelt wurde, dass in der betreffenden Stadt oder Gemeinde alle Spielgeräte den Spieleinsatz dokumentieren.

Der durchschnittliche Steuersatz bei den 190 StGB NRW-Mitgliedstädten und -gemeinden, die derzeit noch das Einspielergebnis bei Spielautomaten mit Gewinnmöglichkeit als Bemessungsgrundlage verwenden, liegt im Jahr 2022 bei 15,38 Prozent. Die Haushaltsumfrage zeigt, dass 117 Mitgliedskommunen die Bemessungsgrundlage auf den Spieleinsatz umgestellt haben, wobei die Steuersätze im Durchschnitt bei 4,77 Prozent liegen. Aufgrund der breiteren Bemessungsgrundlage reichen hier niedrigere Hebesätze aus, um das Aufkommen der bisherigen Besteuerung nach Einspielergebnis zu erreichen. Der StGB NRW empfiehlt eine Kalkulation mit Augenmaß, um nicht in Konflikt mit dem sogenannten Erdrosselungsverbot zu geraten.

Ein Sonderfall ist die Besteuerung sogenannter Gewaltspielautomaten. Dabei handelt es sich um Geräte mit Spielinhalten, die zwar strafrechtlich nicht verboten, gleichwohl aber wegen der Tendenz zur Gewaltverherrlichung gesellschaftspolitisch unerwünscht sind. Anders als bei „normalen“ Spielautomaten, für die das Bundesverfassungsgericht die Erhebung einer Steuer nach der Stückzahl für verfassungswidrig erklärt hat, ist es wegen des Lenkungszwecks bei Gewaltspielautomaten nach wie vor zulässig, unabhängig vom Umsatz eine fixe Steuer pro Gerät zu erheben. Dies tun derzeit 277 StGB NRW-Mitgliedskommunen. Die Steuer liegt aktuell im Durchschnitt bei 403,82 Euro.

Zweitwohnungssteuer Im ländlich geprägten Bereich wird die Zweitwohnungssteuer von einigen Kommunen mit ausgeprägtem Fremdenverkehrsanteil erhoben. Aktuell verlangen 73 Mitgliedstädte und -gemeinden des StGB NRW eine solche Steuer. Das sind 27 mehr als 2007. Die Steuersätze sind dabei in den vergangenen Jahren in etwa konstant geblieben und liegen bei rund elf Prozent der Jahreskaltmiete.

Seit 2011 untersucht der StGB NRW, inwieweit seine Mitgliedskommunen von den neueren Aufwandsteuern Gebrauch machen, die mittlerweile durch das für Kommunales zuständige Ministerium und das Finanzministerium NRW genehmigt worden sind. Im Jahr 2011 erhoben 16 Mitgliedskommunen eine sogenannte Sexsteuer. Im Jahr 2022 sind es bereits 41 Städte und Gemeinden (siehe Schaubild 5). Ein Vergleich der Steuersätze ist allerdings nicht möglich, da sich die Steuermaßstäbe stark voneinander unterscheiden.

Kaum Verbreitung gefunden hat im kreisangehörigen Raum die Betten- oder Übernachtungssteuer. Lediglich in acht Kommunen wird diese Steuer 2022 erhoben.

Wettbürosteuer Die größte Dynamik bei den neueren Aufwandsteuern ist bei der Besteuerung des Wettaufwandes in Wettbüros - der sogenannten Wettbürosteuer - zu verzeichnen. Eine solche gibt es derzeit in 75 StGB NRW-Mitgliedskommunen. Mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts Ende Juni 2017, das den Flächenmaßstab – anhand der Größe des Wettbüros - für unzulässig erklärte und stattdessen eine Besteuerung des Wetteinsatzes forderte, hat diese Steuer bereits einen ersten Umbruch hinter sich, in dessen Zuge die wesentlichen Fragen der Zulässigkeit geklärt wurden.

Dennoch wird die Wettbürosteuer auch weiterhin von den Wettbürobetreibern und ihren Verbänden massiv kritisiert. Häufig stehen dabei Rechtsfragen im Fokus, die aus Sicht der Fachöffentlichkeit als durch das Bundesverwaltungsgericht geklärt gelten dürfen. Es werden aber durchaus auch neue Aspekte - insbesondere mit Blick auf den neuen Steuermaßstab Wetteinsatz - angesprochen.

Im März 2018 hat sich das Oberverwaltungsgericht NRW (OVG NRW) bereits eingehend mit der Frage auseinandergesetzt, welche Anforderungen ein Wettbüro und die dort stattfindende Live-Übertragung erfüllen müssen. Im Januar 2020 hat es zudem entschieden, dass eine kommunale Wettbürosteuer nur auf Wetteinsätze erhoben werden darf, die vor Ort im Wettbüro abgegeben wurden. Außerhalb des Wettbüros über das Internet abgegebene Wetteinsätze unterlägen auch dann nicht der Wettbürosteuer, wenn der Wettbürobetreiber für diese Wetteinsätze infolge der Nutzung eines von ihm angelegten Kundenkontos eine Vermittlungsprovision erhält. Außerdem hat es im August 2020 klargestellt, dass nicht nur Live-Wetten, sondern auch sogenannte Pre-Match-Wetten besteuert werden dürfen, also Wetten auf Sportereignisse, die im Zeitpunkt der Wette noch gar nicht begonnen haben und damit auch noch nicht mitverfolgt werden können.

Mit Umstellung des Steuermaßstabs auf den Wetteinsatz ist ferner auch neu über die Frage einer Gleichartigkeit der Wettbüro- mit der staatlichen Rennwett- und Sportwettensteuer zu entscheiden. Nach Meinung des OVG NRW sind die Steuern nicht gleichartig, weil die Wettbürosteuer nur den besonderen Vertriebsweg über den Wetteifer anstachelnde Wettbüros erfasse, nicht aber den über einfache Wettannahme- und Wettvermittlungsstellen ohne Mitverfolgungsmöglichkeit und auch nicht das Online-Wettgeschäft. Es gebe also noch weitere nicht von der Wettbürosteuer erfasste relevante Vertriebswege. Allerdings hat es insoweit ausdrücklich die Revision zum Bundesverwaltungsgericht zugelassen.

Insgesamt dürfte - wie bei neuen Aufwandsteuern durchaus üblich - nicht mit einem baldigen Ende der Auseinandersetzungen um die Wettbürosteuer zu rechnen sein. Im Ergebnis kann man allerdings davon ausgehen, dass die Wettbürosteuer - von Korrekturen im Detail abgesehen - den Kommunen als Steuerquelle erhalten bleibt.

Straßenausbaubeiträge Zum Ersatz des Aufwandes für Herstellung, Erweiterung und Verbesserung öffentlicher Straßen, Wege und Plätze sowie als Gegenleistung für die wirtschaftlichen Vorteile, die Grundstückseigentümerinnen und -eigentümern durch Nutzung dieser Verkehrswege entstehen, erheben 271 StGB NRW-Mitgliedskommunen Straßenbaubeiträge. Die durchschnittlichen jährlichen Einnahmen in den zurückliegenden fünf Jahren werden bei den 271 Kommunen, die Straßenbaubeiträge erhoben haben, auf insgesamt 51 Millionen Euro geschätzt.

Die Landtagsabgeordneten von CDU und FDP haben die Landesregierung am 24.03.2022 damit beauftragt, bis zum Juni ein Konzept zur Abschaffung der Straßenausbaubeiträge vorzulegen. Grundstückseigentümer sollen so weiter entlastet werden. Ohne eine verlässliche Finanzierungsgrundlage sind Erhalt und Ausbau der Straßeninfrastruktur jedoch gefährdet.

Die Autoren

Claus Hamacher ist Beigeordneter für Finanzen beim Städte- und Gemeindebund NRW

Carl Georg Müller ist Referent für Finanzen beim Städte- und Gemeindebund NRW